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Hacia una gestión integral del riesgo

La situación creada por el Covid-19 puso a Estados y organizaciones en la necesidad de crear estrategias para enfrentar los desastres. Cómo formar líderes y estructuras que controlen la excepcionalidad de manera total y puedan comunicar la emergencia.

Por SOFÍA CONRERO, SILVIA FONTANA Y MARIO RIORDA*

Cada vez se producen más fenómenos extremos que provocan desastres de todo tipo. Los desastres son una realidad que se está presentando con mayor frecuencia y contundencia, y cuyas secuelas se están haciendo sentir.

Sus consecuencias han aumentado exponencialmente, generando grandes pérdidas y diversos efectos en la vida de una población y en el desarrollo alcanzado por los países.

El riesgo de desastres se ha convertido en una creciente preocupación mundial, ya que entre finales del siglo XX y principios del siglo XXI aproximadamente más de 200 millones de personas por año se vieron afectadas por alguno. A lo que habrá que sumar el incalculable número de personas que directa o indirectamente fueron o serán víctimas del COVID-19.

Aquí se formulan cuestiones conceptuales con el fin de explicitar la manera en que se abordan los conceptos centrales para trabajar desde el enfoque del riesgo de desastres.

No existen conceptos aislados, sino que los mismos cobran sentido y significado en un contexto de producción; eso lleva a una determinada forma de interpretar la realidad.

El exsecretario de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Kofi Annan, sostenía que “construir una cultura de prevención no es fácil. Mientras los costes de la prevención deben pagarse en el presente, sus beneficios se encuentran en un futuro distante. Más aún, los beneficios no son tangibles, se trata de los desastres que no ocurrieron”.

EL RIESGO COMO CONSTRUCCIÓN SOCIAL. El concepto de riesgo es usado de maneras múltiples y con diversos grados de complejidad. Para continuar pensando esta problemática, un enfoque que resulta útil es el de construcción social del riesgo. “El concepto de construcción social asociado con los riesgos ha demostrado su utilidad analítica cada vez con mayor fuerza entre los estudiosos de los desastres y los efectos que estos han tenido en la

Un desastre es la actualización del grado de vulnerabilidad de una sociedad frente a la amenaza.

sociedad” (García Acosta, 2005: 12).

La construcción social del riesgo es entendida desde dos enfoques. El primero es el de la construcción social del riesgo relacionada con la percepción; el segundo tiene que ver con la construcción social del riesgo en correspondencia con la vulnerabilidad.

¿Qué entendemos por percepción? “La percepción es la forma en que los distintos sectores sociales visualizan el problema del riesgo y los desastres, y las condiciones bajo las cuales se asumen como actores directos o como simple espectadores” (Mansilla, 2000: 59). Duclos, por su lado, sostiene que la percepción racional de los riesgos se caracteriza por la falta de información y la omisión de los contextos sociales en la definición de aquellos símbolos que permitan reconocer los riesgos.

Desde esta posición se desprende que el riesgo no es algo objetivo, sino más bien una construcción social que abarca múltiples aspectos que deben ser abordados integralmente. No solo el riesgo sino su percepción son un proceso social y una construcción cultural en sí mismos.

Así, esta percepción social va cambiando de acuerdo con las condiciones geográficas, culturales, históricas y económicas que se hacen presentes en el contexto en que tiene lugar el riesgo.

A fines de la década de 1990 empezaron a tomar fuerza las ideas que sostenían que los desastres guardaban relación con las actividades humanas, por lo que se incorporó la vulnerabilidad como variable para el análisis del riesgo.

En el marco del enfoque de la vulnerabilidad, se concibe que los actuales órdenes económicos y sociales ocasionan entornos estructurales y coyunturales que potencian los riesgos de desastres; riesgos que, asociados a vulnerabilidades, han aumentado de manera exponencial los efectos de las amenazas. Así, las condiciones inseguras de vida se construyen como producto de procesos dinámicos derivados de los modelos de organización, ordenamiento y transformación de la sociedad. La sociedad construye contextos débiles que aumentan los diversos factores de vulnerabilidad.

LOS DESASTRES NO SON NATURALES. Desastre es aquella “situación que supera la capacidad material de la población de absorber, atenuar o evitar los efectos negativos de un fenómeno de orden natural” (Gentile, 1994: 78). No se debe confundir al riesgo con el fenómeno natural, ya que el desastre no es natural sino el evento que lo provoca.

En consecuencia, los desastres no son naturales, sino que son el resultado de un proceso de construcción de situaciones de vulnerabilidad provocadas por el hombre y de un desarrollo inadecuado e insostenible en el tiempo.

¿En qué se diferencian los riesgos de los desastres? El riesgo es un fenómeno contingente que indica una relación entre una amenaza, que puede ser de origen antrópico o natural, y de vulnerabilidades que la potencian. Un desastre es la actualización del grado de vulnerabilidad presente en una sociedad frente a la pre

sencia de una o múltiples amenazas, o la concatenación de las mismas.

Es decir, un desastre es un riesgo materializado. A decir de Beck, los desastres suceden cuando no se conoce o no se actúa debidamente frente a los riesgos a los que estamos expuestos, ya que, en muchas oportunidades, la dinámica del cambio genera otros nuevos que no se asumen con la misma celeridad generada.

En el informe donde define la terminología relacionada con la reducción del riesgo de desastres, la ONU sostiene que este resulta de la posibilidad de que se produzcan pérdidas materiales y humanas, como también destrucción y daños en los bienes de una sociedad en un período de tiempo determinado. De esta manera el riesgo de desastres es definido de forma probabilística como una función de la amenaza, la exposición, la vulnerabilidad y la capacidad de respuesta.

LA GESTIÓN DEL RIESGO Y LA BÚSQUEDA DE LA INTEGRALI

DAD. ¿Se puede hacer algo frente al riesgo de desastres? ¿O es un intento de manejar lo desconocido y/o lo incierto?

En 1996 surge la noción de la gestión del riesgo de desastres como paradigma superador al de simple respuesta frente a los desastres ya acontecidos. La ONU la define como “la aplicación de políticas y estrategias de reducción del riesgo de desastres con el propósito de prevenir nuevos riesgos de desastres, reducir los riesgos de desastres existentes y gestionar el riesgo residual, contribuyendo con ello al fortalecimiento de la resiliencia y a la reducción de las pérdidas por desastres”.

La gestión del riesgo de desastres no puede ser una práctica o acción aislada, sino que debe considerarse como un mecanismo integral y funcional de la gestión del desarrollo.

La gestión del riesgo de desastres constituye un eje integrador que atraviesa todas las fases del ciclo de los desastres, desde la prevención del riesgo hasta la reconstrucción de los desastres.

La gestión del riesgo de desastres ubica a los decisores frente a las acciones que se deben activar ante la ocurrencia posible o ya sucedida de un desastre. Por lo tanto, la institucionalización de la gestión del riesgo de desastres es ineludible en este proceso de sumar conciencia, capacidad y voluntad transformadoras no solo a nivel gubernamental sino, también, a nivel social.

Cuando se ocasiona un desastre, se ve afectado todo el patrimonio público de una sociedad, por lo que la gestión del riesgo de desastres se torna relevante. Y ante este contexto la gestión pública es significativa e indelegable para su prevención y mitigación.

Abordar la gestión del riesgo es una responsabilidad de los gobiernos y de la sociedad civil, recordando que las personas constituyen el centro del desarrollo. Incorporar la gestión del riesgo de desastres en la planificación del desarrollo, equivale a tener en cuenta las dimensiones que le otorgarán sostenibilidad a ese proceso en el largo plazo.

Las políticas para la gestión del riesgo de desastres

incluyen la participación de gobiernos locales, regionales y nacionales, organismos internacionales y también actores privados y de la sociedad civil.

LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES. La reducción del riesgo de desastres constituye uno de los grandes desafíos para el desarrollo. Lograr la disminución de las vulnerabilidades y la exposición al riesgo, así como el aumento de la capacidad de respuesta, requiere de un abordaje integral de este tema.

La ONU sostiene que “la reducción del riesgo de desastres está orientada a la prevención de nuevos riesgos de desastres y la reducción de los existentes y a la gestión del riesgo residual, todo lo cual contribuye a fortalecer la resiliencia y, por consiguiente, al logro del desarrollo sostenible”.

Los planes de reducción de riesgo son uno de los elementos más importantes y necesarios frente al desarrollo.

La reducción de riesgos comprende medidas para disminuirlos y, también, para limitar los efectos cuando las amenazas impactan en un tiempo y territorio específicos.

La gestión del riesgo, y particularmente la reducción del riesgo de desastres, es una política pública que debe ser planificada participativamente entre todos los niveles y áreas de gobierno presentes, y la sociedad civil en su conjunto. La transversalidad, horizontal y vertical, necesaria para este tipo de políticas define la particularidad en la manera de gobernar que tiene el riesgo de desastres. No se entiende gestionar el riesgo sino convergen todos los actores que son parte de la problemática, y trabajan mancomunadamente para disminuir las vulnerabilidades y aumentar las capacidades de respuesta.

LA AGENDA POLÍTICA GLOBAL PARA LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES. Las tres agendas de acción para después de 2015 (Acuerdo de París, Agenda 2030 y Marco de Sendai) cimientan las bases para un desarrollo sostenible, bajo en emisiones de gases de efecto invernadero y resiliente en condiciones climáticas cambiantes.

La alineación de las agendas globales en la temática de la reducción del riesgo de desastres es un proceso de identificación de sinergias entre procesos de políticas con objetivos comunes, con el fin de aumentar la coherencia, la eficiencia y la efectividad para obtener mejores resultados.

En 2015, el Acuerdo de París, el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres y los Objetivos de Desarrollo Sostenible convinieron en destacar la necesidad de una transición hacia un futuro de resiliencia climática sostenible y sin carbono para todos. Ahora depende de los Estados, el sector privado y la sociedad llevar a cabo acciones climáticas en beneficio del planeta y la humanidad.

El año 2015 ha sido un punto de inflexión para crear vínculos a partir de los esfuerzos que los países han realizado para alcanzar estas agendas globales. Esta alineación se completa también con la Nueva Agenda Urbana.

Agendas todas que tienen un mismo fin: lograr “un desarrollo sostenible que tenga en cuenta los riesgos”.

GOBERNAR EL RIESGO DE DESASTRES. La gestión del riesgo de desastres no tiene sentido si no es abordada “como una práctica transformadora que apoya la búsqueda de mayores niveles de seguridad humana integral” (Lavell, 2003: 48). Por ello es que, en el marco de la gobernanza, se necesita que los actores políticos, sociales, económicos, etc., participen activamente a través de propuestas de trabajo buscando la creación de consensos para la acción e implementación de las políticas. Es necesario que en las políticas de gestión del riesgo de desastres se incorporen las demandas y necesidades de todos los actores (públicos y privados) para hacer corresponsables de los resultados obtenidos a quienes fueron parte del proceso.

Gestionar adecuadamente el riesgo de desastres es parte fundamental del desarrollo sostenible. La gobernanza del riesgo requiere un compromiso de todos los actores involucrados, desde el ámbito local hasta el global.

Lograr una gobernanza del riesgo de desastres es un factor imprescindible debido a la necesidad de consolidar una nueva manera de interconectarse los gobiernos, la sociedad civil y el mercado. ¿CÓMO GESTIONAR EL RIESGO DE DESASTRES EN LAS ORGANIZACIONES?

Desde hace varias décadas, las organizaciones están inmersas en un movimiento constante de cambios, reformas, ajustes y nuevas maneras de trabajar, que les plantean desafíos que implican especialmente funcionar en escenarios de riesgos e incertidumbre.

En estos escenarios, la complejidad de los problemas a abordar y de las necesidades a satisfacer añade mayores demandas de repensar los diseños organizacionales, los puestos de trabajo, los mecanismos de coordinación y control, la dirección y liderazgo, nuevas habilidades y competencias, entre otros componentes.

Sin embargo, los resultados de estos procesos de cambio y reformas en las organizaciones no han tenido iguales resultados en todos los gobiernos, en sus diferentes niveles, dificultando encontrar un patrón común de resultados. Las organizaciones se hallan en un estado de cambio constante, lo que a su vez origina una complejidad mayor, que intenta resolverse a través de una combinación entre flexibilidad y solidez.

El Marco de Sendai (2015-2030) establece como su segunda prioridad “fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo”, entendiendo que para que se pueda desarrollar “la gobernanza del riesgo de desastres en los planos nacional, regional y mundial, (…) es necesario contar con claros objetivos, planes, competencia, directrices y coordinación en los sectores y entre ellos, así como con la participación de los actores pertinentes” para cada una de las etapas de la gestión del riesgo: prevención, mitigación, preparación, respuesta, recuperación y rehabilitación.

Lo anterior contrasta con algunos análisis sobre las estructuras presentes en los países latinoamericanos

Los desastres suceden cuando no se actúa debidamente frente a los riesgos a los que estamos expuestos.

Los temas de La inmoralidad de los transparencia, gobernantes difunde un ejemploparticipaciónqueluego y democraciareprimen conson 80centralescar. en la gestión del riesgo.

para la gestión del riesgo de desastres. Se observa que se opera con una alta centralización de las estructuras institucionales, que son verticales y jerárquicas, distantes de las comunidades, con personal poco capacitado y mínima coordinación horizontal entre las entidades participantes; mientras que las actuaciones de ONG son aisladas respecto de las del gobierno, discontinuas y fragmentadas (Vargas, 2002). Por ello, se sostiene que gestionar el riesgo de desastres significa crear un sistema cuya estructura sea integral, que se ocupe de todo el ciclo del desastre, desde la prevención, la atención inmediata, la recuperación y rehabilitación. Debe ser sinérgico, compuesto por todas las entidades públicas y privadas, autónomas pero interdependientes, descentralizado, no burocrático, construido desde abajo con la primera responsabilidad del sistema local, coordinado y participativo, que vincule a todos los sectores de la sociedad.

Aplicando el concepto de estructura organizacional a la gestión del riesgo de desastres, resulta relevante que las estructuras organizacionales de gobierno tengan la capacidad de promover y coordinar tanto la prevención como la atención a los desastres, posibilitando la acción colectiva de toda la sociedad. La discusión acerca de este concepto parte de que el diseño de la estructura organizacional no implica solo una cuestión técnica, sino que se trata más bien de una decisión política.

Estas referencias a la estructura organizacional no sólo aplican a las organizaciones públicas, sino que también las organizaciones privadas y de la sociedad civil deben tomar decisiones en el sentido de generar mecanismos de planificación, coordinación, control y toma de decisiones que incorporen en enfoque sistémico de la gestión del riesgo de desastres.

NUEVOS LÍDERES PARA LA GOBERNANZA DEL RIESGO. También se ha puesto en debate el perfil de las personas que, de diferentes maneras y enfoques, conducen, dirigen, lideran las organizaciones. Especialmente en contextos de alta incertidumbre, en los que las amenazas se han materializado en desastres, los roles de liderazgo han sido puestos aún más bajo la lupa. En estos escenarios, los líderes en general, y especialmente los líderes políticos, están siendo observados al detalle, esperando de ellos respuestas, certezas, soluciones, tanto hacia el interior de las organizaciones como desde la sociedad en su conjunto. Y esta fuerte demanda se amplía también para líderes de cualquier tipo de organización (privada, de la sociedad civil).

Si bien estas expectativas respecto del comportamiento y desempeño del líder político pueden variar dependiendo de las necesidades y percepciones sobre la crisis que tengan las diferentes personas u organizaciones, podemos señalar algunos aspectos clave necesarios (aunque no únicos), para los líderes como gestores del riesgo de desastres. Hay cierto consenso sobre que estas habilidades y valores son centrales en el perfil de un líder gestor del riesgo:

-La participación, que además incluye la generación de espacios y condiciones para que esta participación se pueda dar, ya que no todas las personas/actores cuentan con los recursos materiales e intangibles necesarios para hacerlo.

-La escucha activa dentro de la comunicación: poder empatizar con los diversos interlocutores y poder comprender sus perspectivas; la generación y articulación de redes con múltiples actores, para hacer sinergias especialmente.

-La transversalidad: ya no se puede gestionar desde un solo lugar; se requieren acciones articuladas entre diversas áreas dentro de una misma organización, y entre organizaciones.

-La gestión del conocimiento: esta competencia es central para la comprensión del riesgo, la primera prioridad que plantea el Marco de Sendai (2015-2030). Ramió (2020) reflexiona sobre la necesidad en buscar la manera de canalizar las interconexiones de conocimiento y experiencia práctica mediante una lógica de incentivos institucionales y económicos para que sean atractivas para todos los agentes, y que permitan tomar decisiones basadas en evidencias. Asimismo, se debe aprovechar el aprendizaje que se va generando en el desarrollo de la gestión del riesgo, y evitar que se pierda este conocimiento generado desde la acción.

-Un marco de transparencia para compartir información que dé cuenta de los resultados que se obtuvieron, y de cómo se llegó a ellos (metodologías, recursos, etc.).

Un buen desarrollo de estas competencias permite incluso gestionar mejor el momento de ocurrencia del desastre, que desencadena en general una situación de crisis. Si las competencias de liderazgo mencionadas están desarrolladas fuertemente en uno o varios líderes, esto permitirá que algunas competencias específicas para la gestión de crisis puedan desplegarse mejor.

Un aspecto importante a tener en cuenta es que, en situación de crisis, es muy difícil que un líder pueda mostrar estilos de liderazgo que no haya desarrollado con anterioridad. Por lo tanto, las crisis visibilizan la necesidad hacia el futuro de líderes entrenados y no improvisados.

Y las organizaciones deben apostar por el desarrollo de sus líderes. Es muy importante que se promuevan instancias de capacitación y entrenamiento de líderes, tanto actuales como potenciales, fortaleciendo el desarrollo de las competencias mencionadas. Es fundamental que, además de las instancias áulicas de formación, se ofrezcan instancias de acompañamiento a los líderes para la transferencia de lo aprendido, por ejemplo, a través de planes de desarrollo individual (Conrero y Cravero, 2018).

LA COMUNICACIÓN DEL RIESGO: ¿QUÉ, QUIÉN Y CÓMO SE COMUNICA? Es fundamental analizar cuáles son los desafíos y las oportunidades que se le plantean a la comunicación en el marco de la gestión del riesgo de desastres, como también qué se debe tener en cuenta para una eficiente

Los gobiernos se encuentran ante la difícil decisión de tener que gestionar la incertidumbre.

comunicación del riesgo. Se debe realizar a través del análisis que conjuga los medios, los mensajes y los actores involucrados en este tipo de comunicación. ¿El objetivo? Hacerla más profesional, por ende, más efectiva. Por eso es que una buena estrategia de comunicación no reemplaza una mala estrategia política integral. Forma parte de ella, de su exteriorización. Una mala comunicación generalmente conduce toda una estrategia al fracaso (Riorda y Bentolila, 2020).

Comunicar el riesgo implica concebir que los recursos y sus efectos deben estar dirigidos a reducir la atención —y desviación— hacia temas menos importantes, y deben considerar que el foco de atención de aquello considerado importante tenga —al menos en términos teóricos y más allá de casos específicos— transversalidad, estabilidad y constancia.

Es de vital importancia entender que la comunicación del riesgo trabaja sobre acciones integradas destinadas a reducir la vulnerabilidad: políticas, estrategias, instrumentos y medidas, sea en modo de preparación o en modo de postimpacto (Fontana y Cabás, 2014). No se trata solo de comunicación, son acciones integradas en las cuales la comunicación articula la política en el modo en que esta quiere -o puede- que sea vista. Esto hace al análisis de la política comunicativa de la gestión del riesgo algo clave y muy descuidado. La comunicación del riesgo es un concepto establecido dentro del marco del análisis de riesgos. Es una herramienta vital para transmitir el significado de las evaluaciones científicas y la gestión de riesgos, para compartir información relacionada con la seguridad e intercambiar opiniones y valores entre varios grupos de partes interesadas, para desencadenar un cambio de comportamiento, y para la resolución de conflictos. Su objetivo final es generar confianza a través del diálogo y la interacción social. Sin embargo, no sería una exageración afirmar que la naturaleza de la comunicación efectiva de riesgos aún no se comprende completamente. Como resultado, la comunicación de riesgos a veces se integra solo parcialmente en la práctica de gestión de riesgos o ni siquiera se considera. Esta marginación de la comunicación de riesgos se observa en una variedad de prácticas de comunicación de riesgos o, más evidentemente, en las brechas de percepción sobre los riesgos que existen entre el público no especializado y los expertos.

Los gobiernos se encuentran ante la difícil decisión de tener que gestionar la incertidumbre. Aquí es cuando la comunicación del riesgo se convierte en una política fundamental para la gestión integral del riesgo de desastres, ya que desde la comunicación política los gobiernos procuran disminuir el riesgo al que está expuesta la población, generando capacidades en la audiencia a fin de que disminuyan las vulnerabilidades existentes.

La comunicación del riesgo de desastres, según la Cruz Roja Internacional, “constituye el proceso mediante el cual actores involucrados (poblaciones en riesgo, centros académicos, instituciones del Estado, organizaciones sociales, entre otros) en la reducción del riesgo de desastres, la preparación y la resiliencia, se transmiten mensajes que les permiten comprender los riesgos y actuar coordinadamente de forma prospectiva, correctiva y reactiva” (Cruz Roja Internacional, 2014: 6). La comunicación del riesgo tiene como objetivos: -Hacer parte a la población en la dinámica de captación del riesgo, su percepción y su voluntad de actuar desde la concientización de aquel.

-Retroalimentar las inquietudes y preocupaciones de la población, lo que permite disminuir la ansiedad.

-Orientar al público para que se prepare, participe en su minimización y prevención.

-Informar a la población de riesgos desconocidos con el fin de propiciar una percepción acorde a las necesidades.

Los temas de transparencia, participación y democracia son centrales en la agenda de la gestión del riesgo. Generar confianza, comprensión y establecer relaciones simétricas son esenciales para estos desarrollos. Desde este punto de vista, la comunicación de riesgos es una estrategia a largo plazo que no solo se puede implementar en caso de emergencias. La comunicación del riesgo de desastres es un recurso fundamental dado que: proporciona elementos para la prevención y la actuación, legitima acciones públicas del gobierno y de los ciudadanos, genera percepciones del riesgo acordes a la realidad, y modifica hábitos o conductas, entre otros aportes.

Además, a partir del enfoque de la gobernanza del riesgo, la premisa más importante de la comunicación del riesgo es que todas las personas que habitan un mismo territorio son responsables de su protección y seguridad, por tanto, todos deben colaborar para la reducción de los riesgos. La reducción del riesgo de desastres es hoy uno de los desafíos más importantes, y requiere un aprendizaje coordinado entre actores estatales y no estatales, donde la sostenibilidad, la resiliencia y el riesgo sean puestos de relieve ante el fomento e implementación de acciones.

* SOFÍA CONRERO es politóloga y Máster en Gestión Pública. Directora de la Maestría en Gestión Política de la Universidad Católica de Córdoba. Especializada en procesos de desarrollo y formación de líderes y equipos, con énfasis en la gestión del riesgo de desastres. SILVIA E. FONTANA es politóloga y doctora en Política y Gobierno. Actualmente es secretaria de Grado y Proyección Social en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Católica de Córdoba. Especialista en gestión del riesgo de desastres. MARIO RIORDA es politólogo. Director de la Maestría en Comunicación Política de la Universidad Austral. Presidente de ALICE (Asociación Latinoamericana de Investigadores en Campañas Electorales). Activista de la comunicación política. Consultor en estrategia y comunicación para gobiernos y partidos en América Latina. Los tres son autores de “La política del riesgo. Construcción social, liderazgo y comunicación” (La Crujía).

CLASES MAGISTRALES

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