La oposición entre público y privado:

¿Qué papel han tenido las inversiones estatales en las investigaciones más importantes? Un rol protagónico que se oculta tras el mito de que el mercado es líder en innovación. Por qué la presencia del Estado es crucial para el desarrollo tecnológico. Por Mariana Mazzucato.

¿Qué papel han tenido las inversiones estatales en las investigaciones más importantes del siglo? Un rol protagónico que se oculta tras el mito de que el mercado es líder en innovación. Por qué la presencia del Estado es crucial para el desarrollo tecnológico.

En todo el planeta, los países, incluidos los que están en vías de desarrollo, intentan imitar el éxito de la economía de Estados Unidos. Al hacerlo, se fijan en el poder de los mecanismos “de mercado”, en contraposición a los viejos mecanismos del Estado de Europa o la antigua Unión Soviética. Pero Estados Unidos no es lo que parece. El adalid de la doctrina del Estado mínimo y el libre mercado ha destinado durante décadas grandes recursos a programas públicos de inversión en tecnología e innovación, que subyacen a su éxito económico presente y pasado. Desde internet hasta la biotecnología, e incluso el gas de esquisto, el Estado estadounidense ha sido el elemento principal del crecimiento basado en la innovación, al estar dispuesto a invertir en las fases más inciertas del ciclo de innovación, y ha dejado que las empresas se subiesen al carro en la parte más fácil y cuesta abajo del camino. Si el resto del mundo quiere emular el modelo de Estados Unidos debería practicar lo que este país realmente hizo y no lo que dice que hizo: más Estado y no menos. Una parte fundamental de esta lección debería consistir en aprender cómo organizar, dirigir y evaluar las inversiones del Estado para que puedan ser estratégicas, flexibles y orientadas a los objetivos. Solo de esta forma, las mentes más privilegiadas considerarán que es “un honor” trabajar para el Estado.

Esto es algo que debe entenderse no solo en el resto del mundo, sino también en Estados Unidos, donde la narrativa política dominante está poniendo en peligro la financiación de la innovación y el crecimiento económico futuros.

En 2013, el gasto del Gobierno estadounidense en investigación básica cayó por debajo del nivel existente una década antes, y probablemente seguirá cayendo como resultado del bloqueo del Congreso sobre el presupuesto público. En lugar de discusiones estáticas acerca del tamaño del déficit, debería haber un debate sobre su composición real; sobre cómo invertir estratégicamente en áreas clave, como la investigación y el desarrollo (I+D), la educación y la formación de capital humano, áreas que incrementarán el producto interior bruto (PIB) en el futuro (disminuyendo, como consecuencia, la ratio deuda/PIB), y sobre cómo plantear un debate respecto a la dirección del cambio, para que tales inversiones lleven a un crecimiento que no solo sea “más inteligente” (basado en la innovación) sino también más “inclusivo” y “sostenible.

(…). Estados Unidos necesita desesperadamente políticos con el coraje suficiente para nadar contracorriente de la retórica popular y diseñar una visión más atrevida del papel dinámico del Estado en la promoción del crecimiento económico del futuro. En economías emergentes, como China, el sector público está, de hecho, invirtiendo miles de millones en nuevas tecnologías verdes, con la expectativa de que estas industrias sean el motor del crecimiento futuro. Estados Unidos podría inspirarse en su propia historia. En 1961, un presidente tuvo la atrevida, ambiciosa y arriesgada idea de enviar un hombre a la Luna. ¿Quién tendrá la valentía de desarrollar una nueva idea para Estados Unidos en la actualidad?

Abordar los retos sociales actuales, por ejemplo aquellos relacionados con el cambio climático, requiere una visión, una misión y sobre todo confianza en el papel del Estado en la economía. Tal como argumentó de forma elocuente Keynes en “El fin del laissez faire”, “lo importante para el Gobierno no es hacer cosas que ya están haciendo los individuos, y hacerlas un poco mejor o un poco peor, sino hacer aquellas cosas que en la actualidad no se hacen en absoluto”. Sin embargo, se requiere que el sector público tenga visión y confianza, ambas cada vez más ausentes en el momento actual. ¿Por qué?

UNA BATALLA DISCURSIVA. ¿Cuál es el papel del sector público en el crecimiento económico? Después de la crisis financiera, con unos presupuestos públicos hinchados, principalmente debido a que tuvieron que “salvar” al sector privado, se escucha en todo el mundo que para que los países sean competitivos, innovadores y dinámicos debemos tener más mercado y menos Estado. En el mejor de los casos, dicen, los gobiernos simplemente facilitan el dinamismo económico del sector privado; en el peor de los casos, sus instituciones pesadas, torpes y burocráticas lo inhiben de forma activa. En cambio, el sector privado —que actúa rápido y es amante del riesgo— es lo que realmente promueve el tipo de innovaciones que crean crecimiento económico.

Según esta visión, el secreto que hay detrás de un motor de la innovación como Silicon Valley radica en sus emprendedores y en sus empresas de capital riesgo. El Estado puede intervenir en la economía, pero solo para resolver “fallos del mercado” o para “igualar el terreno de juego”. Puede regular al sector privado con el objetivo de responder a los costes externos que las empresas puedan generar (tales como la polución) y puede invertir en bienes públicos, como la investigación científica básica o el desarrollo de fármacos con poco potencial de mercado. Para algunos de los que se sitúan a la derecha política, incluso solucionar fallos de mercado sería un pecado, puesto que estos intentos llevarían a un resultado todavía peor en forma de “fallos del Gobierno”.

Todas estas posturas tienen en común la asunción de que el Estado debería limitarse a arreglar los mercados, en lugar de intentar crearlos y moldearlos directamente. Un artículo de 2012 del semanario “The Economist” sobre el futuro de la industria sintetizaba esta percepción común: “Los gobiernos siempre han sido pésimos eligiendo a los triunfadores y es probable que empeoren todavía más a medida que legiones de emprendedores y técnicos intercambien diseños online, los conviertan en productos desde sus propias casas y después los comercialicen desde un garaje —afirmaba el artículo—. A medida que se propaga la revolución, los gobiernos deberían limitarse a lo básico: mejores escuelas para crear una mano de obra cualificada, reglas claras y el mismo terreno de juego para empresas de todo tipo. El resto se deja a los revolucionarios”.

Mi libro “El Estado emprendedor” (Taurus) tiene el objetivo de desmantelar esta falsa imagen, respaldada por una tendencia global —promovida por economistas, políticos y medios de comunicación conservadores— que ataca y minimiza la importancia del Estado. Se centra en lo que Tony Judt calificó como una “batalla discursiva”: la forma en que hablamos del Estado es importante. Presentar a las empresas privadas como la fuerza innovadora, al mismo tiempo que se representa al Estado como inercial —necesario para lo “básico”, pero demasiado grande y pesado para ser un motor dinámico— es una descripción que puede convertirse en una profecía autocumplida. Si seguimos pintando al Estado solo como un facilitador y un administrador y le decimos que deje de soñar, al final esto es lo que conseguiremos; lo que, irónicamente, también hará más fácil criticarlo por ser débil e ineficiente.

La imagen fabricada de un Estado perezoso y un sector privado dinámico es la que ha permitido que algunos agentes de la economía se describan a sí mismos como “creadores de riqueza”. Al hacerlo, extraen una cantidad enorme de valor de la economía en nombre de la “innovación”. De hecho, la mayor reducción de impuestos sobre las ganancias del capital en la historia de Estados Unidos se produjo a finales de la década de 1970, cuando la Asociación Nacional de Capital Riesgo tuvo éxito con su actividad de lobby y consiguió una reducción del 40 al 20 por ciento en solo cinco años. Todo esto sobre la base de una narrativa en la que los capitalistas de riesgo son los verdaderos emprendedores que asumen riesgos, un relato que veremos que está muy lejos de la verdad.

Este hilo argumental sesgado, que describe a algunos actores de la economía como verdaderos “innovadores”, creadores de riqueza y asumidores de riesgos, y a los demás —incluido el Estado— como agentes que detraen riqueza o simples distribuidores de ella, está dañando la posibilidad de construir una asociación público-privada dinámica e interesante. Para explicarlo sin rodeos, este falso relato daña la innovación e incrementa la desigualdad. Y el problema va más allá de la innovación. El relato se ha utilizado para reducir el tamaño del Estado mediante la subcontratación de un número creciente de actividades públicas al más “dinámico y eficiente”

La visión de un Estado letárgico contra un sector privado dinámico es tan errónea como generalizada.

sector privado, así como para recortar progresivamente las diferentes actividades del Estado —con cada vez menos recursos dirigidos a construir sus propias competencias y capacidades internas—, reduciendo así lo que una vez fue una noción íntegra del “valor” público como algo a lo que aspirar a una noción reducida de “bien público” que se utiliza únicamente para delimitar las áreas concretas que merecen alguna intervención gubernamental (por ejemplo, las infraestructuras).

PENSAR EN GRANDE. Esta visión tradicional de un Estado aburrido y letárgico contra un sector privado dinámico es tan errónea como generalizada. “El Estado emprendedor” se centra en explicar una historia muy diferente: en los países que deben su crecimiento a la innovación —y en las regiones más dinámicas dentro de estos países, como Silicon Valley—, el Estado ha actuado históricamente no solo como administrador y regulador del proceso de creación de riqueza, sino que ha sido un actor clave de este proceso y, a menudo, uno más atrevido y más dispuesto a afrontar riesgos que las empresas no querían asumir. Esto es cierto no solo en las áreas concretas que los economistas denominan “bienes públicos” (como la financiación de la investigación básica), sino en toda la cadena de innovación, desde la investigación básica hasta la investigación aplicada, la comercialización y la financiación inicial de las propias empresas. Esta inversión (sí, los gobiernos invierten, no solo gastan) ha demostrado ser transformadora, capaz de crear mercados y sectores totalmente nuevos, incluyendo internet, nanotecnología, biotecnología y energía limpia. En otras palabras, el Estado ha sido clave para crear y moldear mercados, no solo para “arreglarlos”. De hecho, incluso la tecnología que hace que el iPhone sea inteligente y no estúpido se debe a la investigación, tanto básica como aplicada, financiada por el Estado. Esto, por supuesto, no significa que Steve Jobs y su equipo no fuesen cruciales para el éxito de Apple, pero ignorar el lado “público” de la historia impedirá que nazcan las Apple del futuro.

Las inversiones públicas transformadoras son a menudo fruto de una política de “objetivos específicos” que piensa en grande: ir a la Luna, luchar contra el cambio climático, etc. Conseguir que los gobiernos vuelvan a pensar en grande en materia de innovación no es solo dedicar más dinero de los contribuyentes a más actividades. Precisa reconsiderar de forma fundamental el papel tradicional del Estado en la economía.

En primer lugar, implica empoderar a los gobiernos para concebir una “dirección” para el cambio tecnológico e invertir en esta dirección. Crear mercados en lugar de simplemente arreglarlos. En lugar de llevar a cabo intentos concretos de identificar y elegir a los triunfadores, proyectar una dirección para el desarrollo económico y el cambio técnico amplía el panorama de las oportunidades tecnológicas y exige que el Estado cree una red de agentes (no necesariamente “triunfadores”) que estén dispuestos a aprovechar esta oportunidad a

La tecnología que La inmoralidad de los hace que el iPhone sea gobernantes difunde inteligente un ejemplo se que debe luego ala investigación reprimen con financiada 80 car. por el Estado.

través de una asociación público-privada. En segundo lugar, supone abandonar la forma cortoplacista en que por lo general se evalúa el gasto público. La inversión pública debería medirse por su coraje al empujar a los mercados hacia nuevas áreas, en lugar de asumir, como se hace de forma habitual, que el mercado ya existe y los actores públicos y privados deben entrar en él a empujones (“expulsando” al otro). En tercer lugar, supone permitir a las organizaciones públicas experimentar, aprender e incluso ¡fracasar! En cuarto lugar, precisamente porque el fracaso es parte del proceso de prueba y error para intentar empujar a los mercados hacia nuevas áreas, conlleva encontrar formas para que los gobiernos y los contribuyentes cosechen parte de las ganancias de los aspectos positivos, en lugar de simplemente reducir el riesgo de los aspectos negativos. Solo cuando los políticos dejen atrás los mitos sobre el papel del Estado en la innovación, dejarán de ser, tal como lo expresó en otra época John Maynard Keynes, “esclavos de algún economista caduco”.

CREAR MERCADOS EN LUGAR DE SOLO ARREGLARLOS. Según la teoría económica neoclásica que se enseña en la mayoría de los departamentos de Economía, el objetivo de la política gubernamental es simplemente corregir los fallos del mercado. Según esta visión, una vez resuelto el origen del fallo —controlar un monopolio, subvencionar un bien público o gravar una externalidad negativa—, las fuerzas de mercado asignarán los recursos de forma eficiente, permitiendo a la economía seguir la senda del crecimiento. Pero esta postura olvida que los mercados son ciegos, por decirlo de algún modo. Pueden obviar las preocupaciones sociales o medioambientales. Y a menudo toman direcciones por debajo de lo esperado y con trayectorias dependientes que se autorrefuerzan. Las empresas del sector energético, por ejemplo, invertirán antes en extraer petróleo de lo más profundo de la tierra que en energía limpia. En otras palabras, nuestro sistema energético avanza por una trayectoria intensiva en carbono que se estableció hace más de cien años. No se trata simplemente de un fallo del mercado, se trata de un tipo de mercado erróneo que se está quedando encallado.

La dirección de trayectoria dependiente que sigue la economía bajo condiciones de libre mercado es problemática, en particular cuando el mundo se enfrenta a grandes retos sociales como el cambio climático, el desempleo juvenil, la obesidad, el envejecimiento y la desigualdad. Para afrontar estos retos, el Estado debe liderar, no limitarse simplemente a arreglar los fallos del mercado, sino crear y moldear activamente los (nuevos) mercados y a la vez regular los que ya existen. Debe dirigir la economía hacia nuevos “paradigmas tecnoeconómicos”, por utilizar las palabras de la investigadora sobre tecnología e investigación Carlota Pérez. Normalmente, estas direcciones no se generan de forma espontánea a partir de las fuerzas del mercado: son, en gran medida, el resultado de la toma de decisiones estratégica del sector público. De hecho, casi

todas las revoluciones tecnológicas del pasado —desde internet hasta la revolución tecnológica verde actual— han requerido un gran empujón por parte del Estado. Los tecnolibertarios de Silicon Valley se sorprenderían al descubrir que el Tío Sam financió muchas de las innovaciones que hay detrás de la revolución de las tecnologías de la información. A menudo se aclama al iPhone como la quintaesencia de lo que ocurre cuando un Gobierno no intervencionista permite que florezcan los emprendedores geniales. Sin embargo, el desarrollo de las características que hacen que el iPhone sea un teléfono inteligente en lugar de uno estúpido se financió con recursos públicos. El iPhone depende de internet. El progenitor de internet fue ARPANET, un programa financiado durante la década de 1960 por la DARPA, que formaba parte del Departamento de Defensa.

El Sistema de Posicionamiento Global (GPS) surgió en la década de 1970 con un programa militar de Estados Unidos llamado NAVSTAR. La tecnología de la pantalla táctil del iPhone fue creada por la empresa FingerWorks, fundada por un profesor de la Universidad de Delaware que recibe financiación pública y uno de sus estudiantes de doctorado que recibió becas de la Fundación Nacional para la Ciencia y de la CIA. Incluso se puede trazar el linaje con el Gobierno de Estados Unidos de Siri, la alegre asistente personal con reconocimiento de voz, ya que es una empresa que surgió de un proyecto de inteligencia artificial de DARPA. Y estos avances no solo conciernen al complejo militar-industrial de Estados Unidos. También se puede decir lo mismo en los campos de la salud y la energía. Tal como ha demostrado la física Marcia Angell, muchos de los nuevos fármacos más prometedores tienen su origen en investigaciones que han llevado a cabo los Institutos Nacionales de la Salud (NIH), que tienen un presupuesto anual de unos 30.000 millones de dólares. Las empresas farmacéuticas privadas, mientras tanto, tienden a centrarse más en la D que en la I de la I+D (Investigación y Desarrollo), en pequeñas variaciones de los fármacos existentes y en el marketing.

Más recientemente, a pesar de los mitos sobre que el boom del gas de esquisto está impulsado por emprendedores independientes que operan de forma autónoma del Estado, el Gobierno federal de Estados Unidos invirtió fuertemente en las tecnologías que lo desencadenaron. Cuando en 1976 el centro de investigación energética Morgantown (propiedad y dirigido por el Departamento de Energía) y el Departamento de Minas lanzaron el Proyecto del Gas de Esquisto del Este, que demostró cómo se podía recuperar gas natural de las formaciones de esquito, el Gobierno federal creó el Instituto de Investigación del Gas, financiado a través de un impuesto sobre la producción de gas natural, y gastó miles de millones de dólares en investigación sobre el gas de esquito. Durante este mismo periodo, los Laboratorios Nacionales Sandia, también parte del Departamento de Energía de Estados Unidos, desarrollaron la tecnología de mapeo geológico 3-D utilizado para las operaciones de “fracking”.

La historia de la innovación energética financiada por el Estado se repite en la actualidad, no solo con la energía renovable, sino también con las empresas “verdes”. Tesla Motors, SolarCity y SpaceX, todas ellas dirigidas por el emprendedor Elon Musk, están surfeando una nueva ola de tecnología del Estado. En conjunto, estas empresas de alta tecnología se han beneficiado de 4.900 millones de dólares de apoyo gubernamental local, estatal y federal, en forma de subvenciones, exenciones fiscales, inversiones en construcción de fábricas y prestamos subvencionados.

El Estado también forja la demanda —“crea” el mercado— de sus productos al conceder desgravaciones fiscales y reembolsos para los consumidores de paneles solares y vehículos eléctricos, y al firmar contratos por valor de 5.500 millones de dólares con SpaceX y de 5.500 millones de dólares con la Administración Nacional de la Aeronáutica y del Espacio (NASA) y las Fuerzas Aéreas de Estados Unidos. A pesar de que este apoyo gubernamental ha sido recientemente el foco de diversos artículos de prensa, dos cosas han pasado relativamente inadvertidas. La primera es que Tesla Motors también se ha beneficiado de un enorme préstamo garantizado con financiación pública por valor de 465 millones de dólares. La segunda es que Tesla, SolarCity y SpaceX han recibido inversiones directas en tecnologías revolucionarias por parte del Departamento de Energía de Estados Unidos en el caso de las tecnologías de las baterías y los paneles solares, y por parte de la NASA en el caso de las tecnologías de misiles. Tecnologías que SpaceX está utilizando en sus acuerdos comerciales con la Estación Espacial Internacional. Esto no debería ser una sorpresa: el Estado estuvo detrás del desarrollo de muchas tecnologías clave que más adelante fueron integradas por el sector privado en innovaciones revolucionarias. Por supuesto, estas empresas están contribuyendo a empujar la frontera de la innovación al llevar más allá las tecnologías financiadas por el Estado y están contribuyendo de forma crucial a la transición hacia una economía más sostenible desde el punto de vista medioambiental. Pero todo lo que escuchamos en los medios de comunicación es el mito parcial del emprendedor solitario.

El papel del Estado es enorme, no solo en el lado de la demanda, sino también en el de la oferta, es decir, el desarrollo y la difusión de las nuevas tecnologías. Incluso en los casos en que los mercados privados parecen haber desempeñado un papel fundamental, como en la revolución de los automóviles, fue el Estado el que creó las condiciones que permitieron la difusión del coche (nuevas regulaciones urbanas, construcción de carreteras, licencias y reglas de tráfico, etc.). En la producción en masa, por ejemplo, el Estado invirtió tanto en las tecnologías subyacentes como en su difusión por toda la economía.

En el lado de la oferta, las inversiones de defensa en

La inversión pública debería medirse por su coraje al empujar a los mercados hacia nuevas áreas.

Estados Unidos, que empezaron durante la Segunda Guerra Mundial, llevaron a mejoras en la industria aeroespacial, electrónica y de materiales. En el lado de la demanda, los subsidios del Gobierno de Estados Unidos a las zonas residenciales después de la Segunda Guerra Mundial —a través de la construcción de carreteras, el apoyo a las hipotecas y garantizando las rentas a través del Estado del bienestar— permitieron a los trabajadores ser propietarios de vivienda, comprar coches y consumir otros bienes producidos en masa. Hoy en día se venden más coches eléctricos de Tesla en Noruega que en Estados Unidos como consecuencia de las políticas del Gobierno noruego para estimular la compra de productos “verdes”. Apoyo a la oferta por parte del Gobierno de Estados Unidos y apoyo a la demanda por parte del Gobierno noruego. ¡Menudo emprendedor solitario!

Así que para los políticos la pregunta no debería ser si elegir o no a los triunfadores. ¡Todo lo relevante ya ha sido elegido! Desde internet hasta la tecnología del “fracking”. Lo que debería convertirse en central para el debate político es “cómo” elegir direcciones definidas de forma amplia, dentro de las cuales pueda producirse la experimentación de abajo arriba. Pero las inversiones privadas solo empezarán después de que se hayan elegido estas direcciones, creando expectativas a las empresas sobre las oportunidades de crecimiento futuras en áreas concretas.

Esta discrecionalidad, por supuesto, implicará algunos fracasos aquí y allí, pero las ventajas resultantes de estos empujones de oferta y demanda harán que merezca la pena la espera, pues crearán décadas de crecimiento. En lugar de esto, la pregunta debería ser cómo hacerlo de forma que sea controlable democráticamente y que solucione los principales retos sociales y tecnológicos.

EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. En realidad, el gasto del Estado en innovación tiende a evaluarse de forma totalmente errónea. En el marco económico dominante se identifican los fallos del mercado y se proponen inversiones gubernamentales concretas. A partir de aquí, su valor juzga a través de un cálculo concreto que requiere muchas conjeturas: ¿serán los beneficios de una inversión concreta mayores a los costes asociados tanto con el ofensivo fallo del mercado como con la implementación de la corrección (por ejemplo, los costes asociados con posibles fallos del Gobierno)? Este método es demasiado estático para evaluar algo tan dinámico como la innovación. Al no lograr tener en cuenta la posibilidad de que el Estado pueda crear oportunidades tecnológicas que nunca han existido antes y, al hacerlo, asumir grandes riesgos, no presta la suficiente atención a los esfuerzos de los gobiernos en esta área. Los economistas que no ven más allá a menudo describen el sector público como poco más que una versión ineficiente del sector privado.

Esta forma incompleta de evaluar la inversión pública lleva a la acusación de que, al entrar en ciertos sectores, los gobiernos están desplazando las inversiones privadas. En lugar de esto, la verdad es que a menudo las inversiones gubernamentales tienen el efecto de “incentivar”, es decir, estimulan las inversiones privadas que, de lo contrario, no se habrían producido.

Al hacerlo, expanden el pastel total de la producción nacional, lo que beneficia tanto a los inversores públicos como a los privados. Pero, lo que es más importante, las inversiones públicas deberían estar dirigidas no solo a dar el empujón inicial a la economía, sino también, lo que probablemente es todavía más importante, deberían hacer cosas que ni siquiera se han concebido y, por tanto, no se están haciendo (...).

Casi todas las revoluciones tecnológicas La han inmoralidad re querido de un los gran gobernantes empujón por difunde parte un ejemplo del Estado. que luego reprimen con 80 car.

* CATEDRÁTICA DE ECONOMÍA de la Innovación y Valor Público en el University College de Londres. Es una de las tres pensadoras más importantes en materia de innovación según de The New Republic. En este tema asesora a políticos e instituciones de todo el mundo. Su último libro publicado en la Argentina es “El estado emprendedor. La oposición 'público vs. Privado' y sus mitos” (Taurus).